A recente cobrança de Imposto de Exportação (IE) à alíquota de 12% sobre as exportações de petróleo bruto coloca novamente em discussão uma questão que ultrapassa os limites do setor de óleo e gás: até que ponto as exceções constitucionais conferidas a um tributo de natureza extrafiscal podem ser utilizadas quando sua finalidade é predominantemente arrecadatória?
A controvérsia ganhou novos contornos em 2026, já que em março a Medida Provisória nº 1.340 instituiu IE de 12% sobre a exportação de petróleo bruto. A própria exposição de motivos indicava entre os objetivos da medida capturar parcela do ganho extraordinário decorrente da valorização internacional do barril e contribuir para o custeio das medidas destinadas a mitigar os efeitos do aumento dos combustíveis.
A MP, contudo, não foi convertida em lei e perdeu eficácia em 9 de julho. No dia seguinte, foi publicada a Resolução Gecex nº 938/2026, restabelecendo exatamente a alíquota de 12% sobre o mesmo produto e, posteriormente, a Resolução Gecex nº 957/2026 prorrogou a medida.
Essa sequência suscita duas questões constitucionais relevantes.
A primeira diz respeito à própria função do Imposto de Exportação, tendo em vista que a Constituição atribui tratamento excepcional a esse tributo. Diferentemente da generalidade dos impostos, sua alíquota pode ser alterada pelo Poder Executivo, observados os limites legais, e sua cobrança não se sujeita, em princípio, às anterioridades anual e nonagesimal.
Há uma razão para isso: o IE é tradicionalmente concebido como instrumento de política econômica, cambial e de comércio exterior. Se determinada conjuntura exige estimular ou desestimular rapidamente uma exportação, não faria sentido obrigar o Estado a aguardar o exercício seguinte ou mesmo 90 dias para ajustar sua alíquota.
A exceção constitucional, portanto, não existe por acaso: a flexibilidade temporal e a mitigação da legalidade estão diretamente relacionadas à função extrafiscal do imposto.
O problema surge quando essa lógica é invertida.
Se o tributo é empregado primordialmente para arrecadar, desaparece a razão que justifica tratamento constitucional tão excepcional. É claro que a arrecadação pode naturalmente ser consequência de um imposto extrafiscal, mas o que merece discussão é sua utilização como finalidade principal, sobretudo quando permite ao Executivo obter receita imediatamente, por ato infralegal e sem a participação ordinária do Poder Legislativo.
No caso do petróleo, essa discussão ganha relevância adicional porque a própria estrutura do mercado limita eventual efeito regulatório da medida. A produção brasileira supera significativamente a capacidade doméstica de refino e a exportação, portanto, não decorre simplesmente de uma opção entre vender petróleo no Brasil ou no exterior.
Nessas condições, parte relevante da produção precisa encontrar mercado externo e aumentar o custo da exportação não necessariamente redireciona o produto ao mercado nacional; pode apenas aumentar a arrecadação sobre uma operação que continuará ocorrendo.
Há ainda outro aspecto econômico: a elevação do preço internacional do petróleo já repercute automaticamente nas receitas públicas, já que os royalties incidem sobre o valor da produção; a participação especial possui mecanismo progressivo relacionado à rentabilidade dos campos; e eventual aumento dos lucros também repercute na arrecadação de IRPJ e CSLL. O próprio setor registrou aumento expressivo de receitas governamentais com a valorização da commodity.
Não se trata, evidentemente, de afirmar que a existência dessas receitas impeça a União de instituir ou majorar tributos dentro de sua competência. O ponto é outro: se a justificativa para o IE é capturar uma renda extraordinária decorrente do aumento do preço internacional, torna-se ainda mais importante examinar se estamos efetivamente diante de instrumento de comércio exterior ou de mecanismo adicional de arrecadação.
Os nossos Tribunais começam a enfrentar essa distinção. Em casos envolvendo a cobrança de IE sobre petróleo instituída em 2023, decisões recentes dos TRFs da 1ª e da 2ª Regiões reconheceram que a finalidade predominantemente arrecadatória pode afastar a justificativa para a exceção à anterioridade. Ora, a Constituição excepciona o IE da anterioridade para permitir resposta regulatória imediata, e não para criar uma fonte de receita imune às garantias temporais aplicáveis aos demais tributos.
Em decisão de fevereiro de 2025, a 3ª Turma Especializada do TRF da 2ª Região entendeu que, ausente o caráter primordialmente extrafiscal, a anterioridade deve ser observada em proteção à segurança jurídica. Mais recentemente, em setembro de 2026, a 4ª Turma do mesmo tribunal adotou orientação semelhante, ressaltando a proteção da confiança e a previsibilidade das relações econômicas.
A segunda questão é institucional: o artigo 62, §10, da Constituição proíbe a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória rejeitada ou que tenha perdido eficácia por decurso de prazo.
Formalmente, é claro que uma resolução do Gecex não é uma medida provisória, porém a discussão está em saber se aquilo que a Constituição impede de ser reeditado por nova MP poderia ser imediatamente reproduzido por ato infralegal.
No caso concreto, a proximidade temporal chama atenção: a MP perdeu eficácia em 9 de julho e, no dia seguinte, a resolução restabeleceu a mesma alíquota, sobre o mesmo produto. Não é preciso grande esforço interpretativo para concluir que essa identidade material evidencia uma continuidade, por outro meio normativo, da medida que havia deixado de produzir efeitos.
O debate está apenas começando e caberá ao Judiciário definir os limites dessas exceções constitucionais, mas a questão possui consequências que vão muito além da tributação do petróleo.
Admitir que um tributo concebido como instrumento extrafiscal possa ser utilizado predominantemente para fins arrecadatórios, mantendo-se integralmente as exceções à legalidade e à anterioridade, significa ampliar consideravelmente a capacidade do Executivo de criar receitas sem as garantias normalmente impostas pelo sistema tributário.
Extrafiscalidade não pode ser uma palavra capaz de afastar, por si só, limitações constitucionais. Neste sentido, as exceções conferidas ao Imposto de Exportação existem porque esse tributo precisa funcionar como instrumento ágil de política econômica. Quando a finalidade muda, é legítimo perguntar se as exceções também não devem mudar.
Em última análise, a controvérsia não se limita ao petróleo, às exportações ou à alíquota de 12%. O que está em discussão é a delimitação da fronteira entre a flexibilidade necessária à condução da política econômica de comércio exterior e as garantias constitucionais que impedem que essa prerrogativa seja utilizada como instrumento meramente arrecadatório.
Por Janssen Murayama
Fonte: TN Petróleo
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